根据《中华人民共和国审计法》第二十二条的规定，自2019年3月5日至4月30日，深圳市审计局派出审计组，对深圳市交通公用设施建设中心负责建设的深圳市春风隧道工程进行了跟踪审计，对重要事项进行了必要的延伸和追溯。
一、被审计事项的基本情况
春风隧道工程西起滨河大道上步立交东侧与滨河大道对接，东至新秀立交西侧与东部过境高速公路市政连接线配套工程对接。道路等级为城市快速路，路线全长5.078公里，其中隧道总长度为4.82公里（盾构段长3.58公里）。
项目批复总投资估算为504,503.99万元，批复总概算为513,772.71万元，建设单位为深圳市交通运输局直属事业单位深圳市交通公用设施建设中心（以下简称“建设中心”），资金来源为市政府投资。经公开招标，确定工程总承包单位为中铁隧道集团有限公司（主办方）与中国中铁股份有限公司联合体。
工程于2017年2月23日开工。截至审计进点日，西明挖段地基加固旋喷桩完成141根，主体结构盾构始发段顶板完成2段，盾构始发洞门钢环安装2块；盾构机刀盘中心块和4个边块已到达工地，盾构分块1、2、3、9、10号于2019年4月12日全部运抵深圳大铲湾码头。截至审计现场结束日，项目东侧明挖段施工需要拆除的8处建（构）筑物仍有6处尚未完成。
截至2019年2月底，工程共计下达年度投资计划128,000.00万元，累计支付107,967.82万元。
二、审计评价意见
春风隧道工程建成后能与现状春风高架共同构建罗湖区南部东西向复合通道，缓解现状春风高架段通行能力不足的状况，是我市“东进拓展、中轴提升、西部优化”交通战略的重要一环。跟踪审计结果表明，建设单位在工程管理、会计核算和财务管理方面均制定了相应的管理制度。在执行基建程序方面，完成了可行性研究报告批复、初步设计概算批复、水土保持方案行政许可、环境影响审查批复等。为加快工程推进速度，市交通运输委以函代证阶段性发放开工许可。在招投标方面，市交通运输委依职责自行研究决定采用工程总承包模式公开招标，确定了详勘、施工图设计、材料设备采购、施工、试运行等工作的工程总承包单位。同时建设单位也依法对初步设计、监理进行了公开招标；工程总承包单位设置了相应的内部机构，制定了内部管理制度规范工程管理。在资金筹集和使用方面，市发展改革部门按年度下达投资计划，采用市财政资金直接支付方式，建设资金实际到位情况良好，支付较及时。
三、审计发现的主要问题
（一）我市交通行业工程总承包管理制度建设尚不完善
审计发现，我市多个交通项目已采用工程总承包模式招标，拟采用工程总承包模式招标的还有多个大型交通项目，涉及的投资金额超过200亿元。
而目前我市交通行业尚无工程总承包相关管理制度发布，建设中心亦尚未制定专门、有针对性的内部制度和内设架构，不利于规范我市交通行业的工程总承包招标、投标、建设实施、投资控制、进度控制和质量控制等建设管理工作，也不利于交通行业主管部门加强相关监管工作。
（二）工程投资控制存在风险
1.招标控制价存在缺项。
按照工程总承包招标范围，对比招标控制价与批复的初步设计概算，可见招标控制价存在9个缺项，金额总计达15,870.43万元。
而且，按照招标文件中招标质量要求：交“竣”工验收的质量评定为合格。承包人应按国家级相关工程奖项的建设质量标准组织实施本项目，并在竣工验收后申报国家级相关工程奖项。招标控制价未考虑招标质量要求因素。
招标控制价存在上述缺项，未能对中标单位形成全面的激励约束机制，对工程的投资控制存在不确定性影响。
2.工程总承包投标报价无工程量清单。
经深圳市交通运输委备案的春风隧道工程总承包招标文件“18投标报价18.1”规定：本工程只需填报投标总价。
上述行为与市住建局《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》第四条“EPC工程总承包的计价模式：建议采用总价包干的计价模式，但地下工程不纳入总价包干范围，而是采用模拟工程量的单价合同，按实计量”，以及第五条第三款“EPC工程总承包定标准备工作。（三）考核投标报价是否合理。主要考核投标人是否编制了较为详细的估算工程量清单，估算工程量清单与其深化的设计方案是否相匹配，投标单价是否合理”的规定不符，不利于工程投资控制。
3.新增盾构机更换刀具费用存在不确定性。
审计发现，市发展改革委批复的投资估算未单独计列盾构更换刀具费用，而市交通运输委批复的初步设计概算单独计列此项费用16,000万元。由于招投标文件、工程总承包合同并无详细的条款约定是否包含盾构机更换刀具，目前，如何处理该部分费用尚存在不确定性。
（三）工程实际进度滞后
审计发现，目前工程实际进度滞后，其主要原因有：
军用光缆影响。因滨河大道红岭天桥施工危及国防通信线路安全，部队通知停止任何施工，从而造成工期延误。工程总承包单位已申请工期索赔共计293天。
总承包单位盾构机采购及交货滞后影响。盾构机于2019年4月12日全部运抵深圳大铲湾码头，预计7月31日盾构始发。对应经审批的施工组织设计，实际进度滞后约243天。
征地拆迁影响。经审批的施工组织设计原计划于2018年1月23日完成项目东侧明挖段房屋拆迁，但截至审计现场结束日，罗湖区政府仍未完成其中6处的交付，对应实际进度滞后至少约452天，造成东侧管线迁改、交通疏解工程进展受阻。
（四）工程总承包合同履行不严格
1.合同关于调差的条款可操作性不强。
工程总承包招标文件规定，本工程只需填报投标总价。故投标报价无工程量清单，不能确定人工、材料、机械的消耗量。而工程总承包合同第16.1条约定，“本项目参与价差调整的材料仅为人工价格、钢材、商品混凝土、沥青混凝土的材料价。具体调差办法按照深圳市政府或交通、建设行政主管部门颁布的最新的材料调差文件或规章制度执行。最终因物价波动引起的价格调整，调整频率为每6个月/次，材料调差的数量以发包人审批确认的月度计量的施工数量为基础”。
审计发现，截至审计现场结束日，工程总承包单位尚未完成施工图预算编制，目前工程款月进度审批表采用完成对应合同单项工程金额的百分比计算，无法计量人工、材料、机械的消耗量，亦无法核实发包人审批确认的月度计量施工数量的真实性和准确性，上述调差条款不具备可操作性。
2.合同承包内容重复发包。
审计发现，建设中心发包合同清单中，包含了给水管线迁改设计合同（合同价31.08万元）、给水管线迁改工程施工合同（合同价1,040.64万元）。而按照合同协议书附件五“招标答疑（002）”问答10：给水工程和排水工程（包括给排水迁改工程）均包含在本次招标范围内。上述两项合同应为工程总承包招标范围及合同内容，为重复发包。
（五）施工现场安全生产和环保管理不到位
1.施工现场安全生产管理还存在不到位的现象。
（1）2019年3月12日，深圳交通工程施工安全监督站对春风隧道工程施工现场进行了安全监督检查，发现存在违反《建设工程安全生产管理条例》有关规定的行为，要求总承包单位停工整改。
总承包单位按要求整改，经复查合格，已于2019年3月18日恢复施工。
（2）审计现场踏勘，发现施工现场还存在特种作业人员无证上岗的现象，现场针对电焊作业、叉车等特种设备作业管理不到位等。
2.施工现场环保管理不到位。
（1）工程总承包单位对总承包投标文件“技术标部分-二招标人要求编制的专项施工技术方案-2.1弃渣运输专项方案”：2.1.8.2技术保证措施7，以及2.1.9.4余泥渣土遗撒防治措施11，未予严格落实，未能对采用水路运输的余泥渣土全过程进行监控。
（2）东明挖段泥头车无二牌二证，违反了市住建局关于泥头车使用管理的规定。
四、审计建议
（一）针对我市交通行业工程总承包管理制度建设尚不完善的问题，建议市交通运输局组织进行认真研究，完善相关制度建设，规范交通行业工程总承包管理。
（二）建议建设中心加大工程进度控制，做好各类风险的预判及应对，积极协调征地拆迁部门和管线权属单位，加快推进项目建设，确保工程按期完工，发挥政府投资的经济效益和社会效益。
（三）在后期盾构施工过程中，建议市交通局、建设中心、监理单位加强安全监测监控，严格避免对已建成的建筑物、铁路、轨道交通等造成次生损害。
五、被审计单位的整改情况
审计结束后，建设中心采取措施，积极整改。一是于2019年7月30日印发了《深圳市交通公用设施建设中心EPC项目建设管理办法（试行）》，加强工程总承包管理。二是要求在工程规模明确，细化工程量后再启动EPC项目招标工作。同时提请法律事务所出具关于盾构机刀具更换费用的法律意见书，再研究提出工作意见，报请上级审议。三是积极完善基建程序。四是加强进度管理，加大施工投入，尽量赶回滞后工期。五是完成了施工图预算编制工作，今后将总结经验，完善合同条款，增强可操作性。同时将重复发包的合同承包内容从工程总承包合同总价中扣除。六是在市交通运输局指导下，加强监督监管力度，开展施工单位自查自纠、业主督促整改、质检站执法检查，明确工作职责，确保整改工作部署到位、责任到位、落实到位。
深圳市审计局
2019年11月6日
粤公网安备 44030402001126号
